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“转发文”与“被转发文”归档问题的探讨
更新时间:2013-12-23

 

“转发文”与“被转发文”归档问题的探讨

 

 

摘要:国家、河南省档案局有关转发文与被转发文归档的规范性业务规定,存在着内涵所指、归档要求、保管期限划分不一致问题。将被转发文以转发文定稿的形式归档,既保证了“件”概念下归档文件实体的完整,符合《规则》对文件归档整理原则、质量要求的规定,又便于文件归档和保管利用工作的开展。

关键词:转发文;被转发文;转发件;来文原件;文件归档;

 

转发文与被转发文归档问题,国家、河南省档案局颁布的业务规范性文件虽有相关规定,但不系统。在具体的执行中,由于各地对相关规定的理解存在认识上的差异,在转发文与被转发文文件装订、归档要求、分类、价值划分等问题上也不一致。为此,有必要对转发文与被转发文的归档问题再做进一步的探讨。

1 国家、省档案局有关转发文与被转发文归档的规定

国家档案局1987年发布的《机关365体育彩票业务建设规范》(以下简称规范)3.2.3中规定:“在归档的文件材料中,应当将每份文件的正件与附件……转发文件与原件,分别立在一起,不得分开”。2000126日发布的中华人民共和国行业标准DA/T22-2000《归档文件整理规则》(以下简称规则)2.3中规定“件。归档文件的整理单位。一般以每份文件为一份……转发文与被转发文为一件”。5.1装订中规定,装订时“转发文在前,被转发文在后”。2001年《河南省档案局<归档文件整理规则>实施细则》(以下简称实施细则)第12条第5款规定:“转发文件与被转发文件作为一件(被转发的来文原件与转发后的文本应分开保存)”。2007年《河南省档案局关于学习宣传贯彻国家档案局8号令<机关文件材料归档范围和文书档案保管期限规定>的通知》(以下简称通知)对文件的归档范围和保管期限提出了9条补充规定。其中,第9条专门对本机关转发文件材料的保管期限进行了规定:“9.1 根据本地、本系统、本机关工作实际提出若干条具体实施意见的,永久;9.2  原文照转的,10年”。

2 对转发文与被转发文归档相关规定存在问题的分析

2.1  相关规定中转发文与被转发文内涵所指不一致

    按公文格式文本要求,一个转发文文本的内涵所指包括本机关转发上级、不相隶属同级机关来文的意见、要求(俗称批语)和被转发的上级、不相隶属同级机关来文的复制件(俗称转发件),这些内容构成一个完整的转发文文本,以公文种类《通知》的形式来体现。也就是说,一般情况下,转发文是由“批语+转发件”构成,批语和转发件两者都不能单独作为一份文件来存在。被转发文则是指被转发的上级、不相隶属同级机关的来文原件。但从目前国家、河南省发布的《规范》、《规则》、《实施细则》来看,有关转发文与被转发文的内涵所指并不一致。

国家档案局发布的《规范》规定:在归档的文件材料中,应当将每份文件的印件与定稿、正件与附件、转发文件与原件分别立在一起,不得分开。从行文字面角度来理解,“转发文件与原件”显然是一个“转”与“被转”的关系。也就是说,在《规范》中有关转发文与被转发文的认识是符合转发文文本格式要求的,即转发文的内涵包括本机关批语和转发件,两者是一个不可分割的完整的转发文文本。与转发文文本相对应的被转发的来文原件就是被转发文。国家档案局发布的《规则》规定:转发文与被转发文为一件,在装订时,转发文在前,被转发文在后。如果仅从行文字面角度理解,《规范》、《规则》有关转发文与被转发文的规定是一致的,没有什么矛盾的地方。但如果我们对照《归档文件整理工作指南》对《规则》条文的权威解释,就会发现两者所指内涵的不同。《归档文件整理工作指南》对《规则》该条文的解释是:“转发文与被转发文是一份文件的不同部分,前者往往包括贯彻意见及执行要求,后者则是具体内容,它们在发挥文件效力方面难以分割,因此也应作为一件。”(1)这段解释清楚地告诉我们,《规则》中转发文与被转发文是一份文件的不同部分,但这里的转发文仅指转发文文本中的批语部分;被转发文仅指转发文文本中的转发件部分,而不是指被转发的来文原件。从转发文文本格式角度来看,《规则》中对转发文与被转发文的认识,显然是不符合转发文文本格式要求的。由此可以看出,《规范》与《规则》有关转发文与被转发文的内涵所指是不一致的。虽然《归档文件整理工作指南》对《规则》条文的解释并不具有强制的约束性,但作为国家档案局推荐,由参加《规则》制定人员编写的,“具有较强科学性、实用性、权威性,是各级档案部门、广大365体育彩票者以及档案科研、教学单位学习、推广、实施《归档文件整理规则》的重要参考材料和培训教材”(2)的一部指导性培训教材,其对转发文与被转发文解释的影响是不言而喻的。如河南省在制定《实施细则》时规定:装订时,转发文件与被转发文件作为一件,被转发的来文原件与转发后的文本应分开保存。《实施细则》虽然注意到了转发文格式文本问题,采用了“转发后的文本”与“被转发的来文原件”称谓,但从《实施细则》的整个条款来理解,其有关转发文与被转发文的内涵所指仍然受到了《归档文件整理工作指南》的影响。《规范》、《规则》、《实施细则》有关转发文与被转发文内涵所指的不一致,必将影响基层归档人员对归档文件“件”概念的理解,导致转发文与被转发文装订、归档形式、保管期限划分、编目等工序的混乱。

2.2相关规定中转发文与被转发文归档要求不一致

   在国家档案局发布的《规范》中规定:“转发文和原件”与每份文件的印件和定稿、正件与附件一样,应分别立在一起,不得分开。也就是说,在执行《规范》时,来文原件(被转发文)是作为转发文文本中转发件的定稿而存在的。来文原件(被转发文)归档后,在卷内文件编目时,是与转发文作为一个条目而存在的,是本机关形成的一件完整的转发文档案实体。而在国家档案局发布的《规则》中规定:转发文与被转发文为一件,在装订时,转发文在前,被转发文在后。但《规则》中的被转发文是指转发文文本中的转发件,并不是指被转发的来文原件。也就是说,在《规则》中,并没有明确转发文文本中转发件的原件(被转发文)是以转发件定稿或是以上级、同级不相隶属机关来文的形式归档。这样,就有可能出现由于个人认识的不同,转发文与被转发文的归档形式也会不同。相对于《规则》来说,河南省《实施细则》对转发文文本中转发件的来文原件(被转发文)的规定则较为具体,即“被转发的来文原件与转发后的文本应分开保存”。这就是说,转发文文本中转发件的原件(被转发文)是以上级、同级不相隶属机关来文的形式单独归档的,转发文则是以本机关文件的形式归档的。

2.3 相关规定中转发文与被转发文保管期限划分标准不一致

   在基层机关,文件归档人员确定归档文件保管期限的主要依据是文件来源标准、内容标准等。国家、河南省档案局发布的《规范》、《规则》和《实施细则》虽然没有直接标明转发文与被转发文的保管期限,但其对转发文与被转发文归档形式的要求,实际上决定了转发文与被转发文保管期限划分的依据。如前文所述,《规范》要求将原件(被转发文)与转发文一起立卷,实际上是将被转发文作为转发文文本中转发件定稿的形式来归档的,其保管期限的划分自然要依从转发文的保管期限。《规则》中虽然也表明了转发文与被转发文的归档形式,但其所指的被转发文实际上是转发文文本中的转发件,并没有说明被转发文(原件)是以转发件定稿或是以来文的形式归档。也就是说,被转发文(原件)保管期限的确定,要依据归档人员是将被转发文(原件)作为转发件的定稿或者是作为来文来确定。而依据来源原则来确定归档文件的保管期限时,定稿和来文保管期限的划分标准是不一样的。河南省《实施细则》虽然对转发文与被转发文的归档形式进行了规定,但其是将被转发文作为来文的形式归档的。也就是说,转发文是以本机关形成的文件来划分其保管期限,被转发文是以来文的形式来确定其保管期限。但这样来确定转发文与被转发文的保管期限,不仅割裂了密切相关文件的有机联系,而且会造成一个全宗内密切相关档案的分离,给日后档案的保管和利用带来不便。

2.4《通知》中转发文与被转发文保管期限的规定存在矛盾

   2007年河南省下发的《通知》对转发文与被转发文的保管期限作了如下界定:一是根据本地、本系统、本机关工作实际提出若干条具体实施意见的,保管期限为永久;二是原文照转的,保管期限为10年。如果我们仅从此条文来理解,看不出有什么问题,但如果我们将其与被转发文(原件)保管期限的划分一起来分析,就会发现其中的问题。为便于说明问题,我们不妨以某市档案局对AB两份转发文保管期限的具体划分来作为参照进行分析。例,A转发文:原文转发“关于转发《河南省档案局<归档文件整理规则>实施细则》的通知”;B转发文:“关于转发《河南省档案局关于对汛期档案安全进行检查的通知》的通知”,该转发文在转发批语中对各县要做好自查迎检工作提出了若干条具体意见。先说A转发文,依据《通知》中补充规定9.2条标准,A转发文的保管期限是10年,而A转发文转发的《河南省档案局<归档文件整理规则>实施细则》原件(被转发文),则按《通知》补充规定第5.1条(上级机关普发的属于本机关主管业务的重要文件材料)确定其保管期限为30年。从这里可以看出,此规定有两方面的问题:一是A转发文作为本机关发文的转发文,其文本中既有本机关对被转发文的意见(原文转发就是一种态度,代表同意被转发文的内容与要求),又有被转发文的复制件,但其保管期限还没有被转发文的保管期限长,这明显与档案保管期限划分以“立档单位为主”,“以我为主”的原则是相矛盾的。二是A转发文虽是转发文件,但其仍属本机关形成的文件,且转发的又是需要长期执行的重要的业务规范性文件,按《通知》中附件《文书档案保管期限表》8.1条规定,其保管期限应为永久。这样,《通知》中的补充规定与其附件中《文书档案保管期限表》8.1条的规定则是相互矛盾的。再说B转发文,依据《通知》中补充规定9.1条标准,B转发文的保管期限是永久,而B转发文转发的《河南省档案局关于对汛期档案安全进行检查的通知》原件(被转发文),实际上是一个每年雨季都要发的季节性很强的一般业务性文件,依据《通知》补充规定第5.2条(上级机关普发的属于本机关主管业务的一般性文件材料)确定其保管期限为10年。这里需要指出的是:依据《通知》中附件二《机关文件材料归档范围和文书档案保管期限规定》(8号令)第7条、第8条规定,B转发文并不属于永久档案的范围。因为B转发文虽是本机关形成的文件,且在转发文中就来文原件的贯彻执行提出了若干具体意见,但B转发文和被转发文的实体信息内容只是临时性、季节性的一般业务,不具有永久保管的价值。也就是说,在对B转发文进行保管期限确定时,依据《通知》补充规定9.1条与附件二《机关文件材料归档范围和文书档案保管期限规定》(8号令)第7条、第8条确定出来的保管期限是不一致的。通过对AB两份转发文保管期限的对比分析,我们还会发现,依据《通知》第9条规定,转发文与被转发文经常会出现保管期限划分的错位现象,而且这种现象并不是个例。因为在具体的工作实践中,国家、省级业务主管机关下发的重要的需长期执行的业务文件,都是经过多次讨论和修改的成熟文件,作为市级业务主管部门,很少再做补充意见,一般都是原文照转执行(据对某市2009年转发文统计,照转率95﹪以上),依《通知》第9条补充规定,其保管期限相对较低;而对国家、省级业务主管机关下发的一般的事务性、临时性业务文件,往往会提出一些补充意见、措施、时间要求等,依《通知》中第9条的补充规定,其保管期限反而很高。由此我们可以看出,《通知》中第9条补充规定的主要缺陷是只考虑了转发文批语的形式内容,没有考虑被转发文的实体信息内容,而被转发文的实体信息内容才是决定其保管期限的重要因素。

3  被转发文应以转发文定稿的形式来归档

   前文具体分析了国家、省档案局下发的《规范》、《规则》、《实施细则》、《通知》中有关转发文与被转发文归档规定存在的问题。那么,转发文与被转发文究竟该以什么形式来归档呢?笔者认为,转发文与被转发文还是应该作为一件本机关形成的文件归档为宜,即被转发文应以转发文定稿的形式来归档。但这里的“被转发文”,是指与转发文格式文本相对应的被转发的上级、同级不相隶属机关来文的原件,而不是指转发文格式文本中的“转发件”和《规则》、《实施细则》、《通知》中的“被转发文”(被转发的上级、同级不相隶属机关来文原件的复制件)。笔者将被转发文作为转发文定稿的形式来归档,其主要理由有以下几个方面:

3.1 符合归档文件整理原则要求。按照公文文本格式要求,转发文文本=批语+转发件,批语和转发件两者都不能单独作为一份文件来存在。而与转发文文本相对应的就是被转发的上级、同级不相隶属机关来文的原件,也就是被转发文,两者存在着“转”与“被转”的紧密联系。被转发文是源,是本;转发文是水,是木。如果将被转发文单独归档,就会使转发文成为无源之水,无本之木。而将被转发文作为转发文的定稿来归档,不仅保持了文件之间的有机联系,而且遵循了文件的形成规律,符合《规则》第3条归档文件整理的原则要求。

3.2 符合归档文件齐全完整的质量要求。如果将被转发文作为上级、同级不相隶属机关的来文单独归档,那么,归档后的转发文就只有批语部分的定稿,而没有转发件部分的定稿,这样就会造成转发文形成的背景信息不全,影响档案的齐全完整。而将被转发文作为转发文的定稿来归档,不仅遵循了文件的形成规律,保持了文件之间的有机联系,而且补充完善了转发文的背景信息,保证了转发文定稿的齐全,维护了归档文件整理单位“件”的完整,更加符合《规则》第4 “归档文件应齐全完整”的质量要求。

3.3 便于对转发文与被转发文保管期限的划分。如前文所述,将被转发文作为来文单独归档,不仅不利于基层对其保管期限划分标准的掌握,而且会造成保管期限划分的错位;而将被转发文作为转发文的定稿来归档,转发文与被转发文的保管期限是一致的,既解决了保管期限划分错位问题,又便于掌握。

3.4 便于归档文件的整理和保管利用。将被转发文作为转发文的定稿来归档,既保持了转发文“件”的完整,减少了归档文件装订、分类、排列、编号、鉴定、编目、装盒的工序,又提高了归档文件整理的工作效率。同时,由于转发文与被转发文是作为一件归档的,在对归档文件的保管利用中,可以一步到位,提高归档文件的查全率、查准率。

 

 

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